鲜活农产品运输“绿色通道”最初于1995年组织实施，已逾二十七年之久，在公路收费站设立专用鲜活农产品“绿色通道”，对整车合法运输鲜活农产品车辆给予“不扣车、不卸载、不罚款”和减免通行费的优惠政策，提高鲜活农产品的公路运输效率，提高过站速度，减少运输途中的损耗。2010年12月1日起，绿色通道扩大到全国所有收费公路，而且减免品种进一步增加，主要包括新鲜蔬菜、水果、鲜活水产品，活的畜禽，新鲜的肉、蛋、奶等。

　　“绿色通道”政策从初期的部分区域免费到全国所有收费公路免费，对“菜篮子”物价的抑制起了一定的作用。随着经济发展，高速公路通行提速，在政策实施过程中产生了新的矛盾，衍生新的诉求，种菜农民、买菜市民、驾乘人员、收费公路经营单位等各方均不满意。利用假冒绿通货物骗逃通行费的违法行为泛滥，扰乱运输市场，影响社会稳定，到了该认真梳理评估的时候，减少“缝缝补补”的政策出台，避免鲜活农产品运输“绿色通道”成为“烂尾”的惠民工程。

　　一、主要问题

　　（一）畅行高速路，“堵点”转移到出口，车辆快速过站受阻。根据《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》（国办发〔2019〕23号）精神，2020年1月1日零时起，全国29个联网省份的487个高速公路省界收费站全部取消，通过ETC的大力推广，实现了不停车快捷收费、快速过站。

　　根据交通运输部、国家发展改革委、财政部2019年7月18日联合出台的优化鲜活农产品运输“绿色通道”政策，要求车货总重和外廓尺寸均未超过国家规定的最大限值，且所载鲜活农产品应占车辆核定载质量或者车厢容积的80%以上、没有与非鲜活农产品混装等行为，对整车合法装载运输全国统一的《鲜活农产品品种目录》内的产品的车辆，免收车辆通行费。收费站对出站鲜活农产品运输车辆必须进行查验，确认符合文件所列名录、容积率、载质量等相关要求方可减免放行，在车流量大的站点，排队查验，通行效率大为降低，道路安全隐患凸显，收费站出口成为新的“堵点”。快速通行受阻，交通参与者怨声载道，直指交通部门花了大把钞票，只是将省界的“堵”移到各个收费站出口，这与ETC推广普及工作自相矛盾，产生负面效应，背离了省界站撤销的“初心”。

　　（二）“绿色通道”参与各方均感不满意，“惠民”政策效应衰减。

　　种菜农民和买菜的消费者两头受益并不明显，感觉自己就是这项政策得利的“背锅侠”。期望交通部门不要对运输车辆进行减免，将每年所减免的通行费，从源头精准补贴到生产者和市民手中，而不是被车辆运输方中间流通环节和部分人群独享政策“红利”。

　　鲜活农产品运输驾乘人员认为，收费站对装载货物开箱查验，降低了产品的保质期。对混装争议较大，认为只要运输“菜篮子”货品，都应该免费通行。经常有一些人故意曲解政策，不配合查验，特别是不符合减免条件的，大肆利用网络裹挟“民生”这些敏感话题传播不实，无理攻击正常履行工作职责的行为，谩骂、诋毁这一行业，不断引发公众不满的负面舆情。有的驾驶员车货本身超重，无视动态称的合理误差值，利用“绿通”货品时效性要挟收费员，造成不敢阻拦的心理，采取“跳称”等非法手段驶入高速公路，给行车带来安全隐患。

　　据交通运输部《全国收费公路统计公报》数据显示，全国鲜活农产品“绿色通道”运输车辆近5年来，减免通行费为：2017年度减免339.8亿元；2018年度减免345.0亿元；2019年度减免350.8亿元；2020年度减免216.3亿元；2021年度减免274.7亿元。为了配合该项政策，收费公路经营单位付出了巨大的牺牲和精力，还要增加“绿色通道”业务工作，需要投入大量人力物力进行“堵漏”，且效果不佳，跟不上假冒“绿色通道”逃费者的步伐，疲于奔命。认真执行政策的收费站被推到舆论漩涡的风口浪尖，遭受人身攻击和人格侮辱，成为出力不讨好的“冤大头”，自身合法收益被掏走，还成为某些既得利益者发泄不满的“靶子”。

　　驾乘人员和其他交通参与者对排队查验绿通车耽误时间强烈不满，怨声载道，如遇有争议事件，特别是车道少的收费站，只能陪“绿通”运输车扯完皮。路段交警、路政人员对“绿色通道”车辆多的收费站，安全保通压力倍增。

　　（三）假冒鲜活农产品运输车辆逃费相关惩戒措施脱节，助长违法欺诈行为的泛滥。

　　假冒“绿色通道”逃费行为，愈演愈烈。针对查验属于假冒的鲜活农产品运输车辆，根据相关规定，计入“黑名单”，在一年内不得享受任何车辆通行费减免政策，将有关失信记录纳入全国信用信息共享平台，并对外公开。全国联网后，“黑名单”的实施下发，始终未见相关配套措施和工作流程。

　　鲜活农产品运输靠收费员查验符合要求后减免通行费放行，一些驾驶员为了达到骗逃通行费，假冒“绿色通道”，拉拢腐蚀查验人员，增加了行业廉政风险。对查实假冒的鲜活农产品运输车辆的欺诈违法行为，收费公路经营单位仅仅只能要求运输人补交当次通行费放行，查不到就赚到，缺乏惩戒性措施和手段，无法维护收费公路经营单位自身合法权益，导致假冒“绿色通道”骗逃通行费违法运输行为泛滥。

　　（四）高速公路企业经营风险有转移为政府债务负担的风险。

　　大部分收费公路经营单位营业收入主要来源于通行费收入，单一的业务模式使收费公路经营单位受交通量和政策变化等因素影响非常大，这一不稳定因素和风险在此次疫情中更加凸显，收费公路经营管理单位资金链愈发紧张，到期债务面临逾期，社会投资者与金融机构信心受到打击，困难问题不断加剧，化解债务风险、提供持续服务、稳定至关重要。

　　收费公路属于公共基础设施，偿清债务、收回投资、获得回报，是省级人民政府承担的责任和义务。基于公共利益需要，政府实施通行费减免等政策，给收费公路经营单位合法收益造成损失的，根据《行政许可法》的规定，由相应交通运输主管部门会同同级财政部门上报作出决策的政府，依法予以兜底补偿。

　　（五）“绿色通道”缺乏阶段性政策执行的价值评估，产生负面问题不能及时进行纠偏，影响政府部门的公信力。

　　最初鲜活农产品“绿色通道”政策，是提高鲜活农产品的公路运输效率，提高过站速度，减少运输途中的损耗——“不扣车、不卸载、不罚款”，随着省界收费站取消，使用ETC是最快捷的过站通行方式。然而，继续执行该项政策，增加了进行查验确认后方能减免，通行效率降低，货品损耗风险增大，又轮回到最初的诉求。

　　社会经济环境已发生根本性的变化，“绿色通道”政策的参与者需求也发生改变，之前这项政策所要解决的社会公共问题业已解决，应该及时组织评估，发布公告或出台新政策取代已过时、失效的旧政策，废止原来的政策，避免政策只有起点，执行无时间期限，“缝缝补补又三年”继续执行，这样的政策执行的时间越长，其负面影响越大，对政府部门的公信力也是一种伤害。

　　（六）高速公路自动化收费逐步取代人工收费已是未来发展的趋势，无人值守收费站催生运营管理模式转型、业务创新升级，调整绿通政策，快速适应智慧高速的发展，满足人民美好出行的新需求时不我待。

　　二、问题分析

　　（一）涉及“民生”的政策调整，有关部门不敢触碰，畏手畏脚。

　　民生事大，凝结着公众对社会民生改善的期待。一些政策随着时间的推移，境况发生了变化，需要适时作出调整。对于触及民生的敏感政策调整，有关部门为避免“引火烧身”，招致公众反感，放任行业领域里的种种弊病和问题，一拖再拖。

　　究其原因，一是政策的制定缺乏民主参与，行政命令代替一切，收费公路经营单位切身利益和诉求被忽视，使政策制定的价值基础缺乏公正性。二是权责界定不明确，执行无时间期限。权责明确包括各级政府及职能部门的权责明确，也包括每一个政策执行者的职责明确。要根据谁参与、谁执行、谁负责的原则进行问责，厘清参与者之间权力和责任的确定，确需延长再行延长。三是民生政策执行不能有一劳永逸的思想，需要对执行过程和效果进行检视，增强政策执行的透明度。四是涉及行政部门间职能交叉，在政策调整中，更是障碍重重。

　　（二）将一个合法企业的收益，借“惠民”之名，转移给另一个企业、组织或个人于法无据。

　　收费公路属于公共基础设施，与其他自负盈亏、自主决策、自担风险的市场化投资经营有着本质区别。特许经营权之收费公路收费权（收费期限、收费标准、收费对象）属于省级人民政府依法作出的行政许可。《公路法》规定，经营性公路的收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定，并按照国家有关规定办理审批手续。简而言之，还清债务、收回投资、获得回报是收费期限确定的法定原则和责任义务，也是收费公路经营单位受法律保护的基本权益。基于公共利益需要，政府实施通行费减免政策，给收费公路经营单位合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门上报作出决策的政府，给予补偿。《公司法》规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策的权利，公司的合法权益受法律保护。

　　“绿色通道”政策试图用行政命令，将收费公路经营单位的收益转移给其他群体的方式解决民生问题，值得商榷。

　　（三）强调企业的社会责任，而忽略企业的正当权益不可取。

　　企业的任务是发展和赢利，担负着增加税收和国家发展的使命。发展是前提，不断做强企业，扩大纳税份额，为国家发展做出更大贡献。企业履行社会责任意义也十分重大，可以提升企业形象、增加竞争力，为企业的可持续发展创造良好的环境。

　　目前，高速公路营运企业投入和收益不成比例，根据交通运输部《全国收费公路统计公报》显示：2017年度，经营性公路通行费收支缺口2069.7亿元，2018年度收支缺口2050.9亿元，2019年度收支缺口2334.9亿元，2020年度收支缺口4375.6亿元，2021年度收支缺口3579.2亿元。由于收费公路是重资产、高负债、资金大进大出的特殊行业，债务负担重，营运企业举步维艰，面临着债务本息偿还、运营维护刚性支出保障、合法收费权益补偿等一系列困难问题，无法实现财务平衡，所形成的资金缺口也是巨量的。加之在收入环节被直接减免，企业所得税优惠政策无法充分享受，加大了收费公路经营企业的支出成本。

　　（四）收费公路经营单位的行业特殊性，与交通执法部门职责的错位。

　　随着公路执法部门与收费公路经营单位的持续深化改革，《公路法》《收费公路管理条例》赋予维护路产路权的法定职责出现了空白，公路执法部门动力不足，经营单位维权无力。

　　对于经查验属于假冒的鲜活农产品运输车辆，根据相关规定，计入“黑名单”，在一年内不得享受任何车辆通行费减免政策，并将有关失信记录纳入全国信用信息共享平台，并对外公开。经多名高速公路业内工作人员证实，并未落实，“黑名单”只是个传说。

　　（五）收费公路经营单位“自救”努力收效甚微。

　　收费公路经营单位通过优化查验流程、合理配置查验地点和人员、完善相关系统功能、探索信用查验等措施，主动以大局为重，针对流量大易拥堵的收费站，坚持做到“免费不免服务”，进一步提高绿通车辆通行和管理效率，保障通行服务工作。

　　收费公路经营单位近年因疫情导致盈利状况急剧恶化、现金流紧张，还本付息及运营养护的资金压力剧增，妥善处置到期债务本息，避免出现资金断链和债务违约，确保收费公路健康可持续发展，努力“自救”，积极寻求政府和金融机构的资金支持，避免出现流动性风险，确保收费公路能够偿清债务、收回投资、获得回报，政府层面的作用至关重要，也是省级人民政府应当承担的责任和义务。对于收费公路投资者来说，建多少路、收多少费、收谁的费、收多久费、给谁优惠等，都是由政府通过公路规划、政府定价、收费许可、期限审批、减免政策一环扣一环确定的，收费公路经营单位更多的是一个“执行者”角色，其在债务偿还、收回投资、获得回报等方面，并不能发挥决定性作用，即“亏与赚”都不是自己说了算，都是由政府兜底保障其持续正常运转的，即对于政府组织提供的公共服务，政府应当管到底、管到好。

　　三、工作建议

　　（一）已完成使命的绿通政策，应该评估进行废止。

　　（二）“菜篮子”是民生大事，不是一个企业一个行业可单独承担的，需要统筹兼顾，更应上升到国家治理层面综合进行考量。

　　（三）若确需维系该项政策，结合每年鲜活农产品运输“绿色通道”减免比例均在公路通行费收入的10%左右，可倡议收费公路经营企业通过股东会决议，堂堂正正地按通行费收入的10-15%计提支持农业发展基金，履行社会责任，即可集中资金办大事，也可减少车辆逃费导致企业的隐性亏损，降低行业负面舆情，倡导诚实守信的社会风气。